Función pública municipal y la competencia de la jurisdicción civil

Lic. Romeo Trujillo Arias/Abogado.

En la Constitución del año 2010, manteniéndose invariable en la modificación constitucional del año 2015, el control de legalidad de la administración pública pasó formalmente a ser parte de la competencia de los tribunales del Poder Judicial al precisar, en su artículo 139 lo siguiente: “Los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley”.

Las personas que prestan servicios a los ayuntamientos y municipios tienen categoría de servidores y funcionarios públicos regidos por la Ley 41-08 sobre Función Pública (Ver arts. 1, 5 y 44) y su Reglamento de Aplicación No. 523-09 (Ver arts. 2, 3, 8, 55, 85, 86, 93, 96 y 109), por lo que no se les aplica el Código de Trabajo.^[1]

Mientras que la Ley 13-07 sobre la transición hacia el control jurisdiccional de la actividad administrativa del Estado, en su artículo 3 señala que: “El Juzgado de Primera Instancia que conoce de lo civil es el competente, en atribución administrativa, para conocer de los conflic­tos suscitados entre las personas y los municipios, con la sola excepción de los accidentes de tránsito”.

Asimismo, la citada Ley 41-08 sobre Función Pública, en su artículo 75, establece que el recurso contencioso administrativo, en materia de función pública, lo conoce “la jurisdicción administrativa”; mientras que el Reglamento 523-09 de dicha ley, menciona al Tribunal Superior Administrativo como el competente para conocer de los recursos conten­ciosos administrativos en materia de función pública.

Una interpretación confor­me con nuestra Constitución[2] de los textos legales antes indicados, los mismos garantizan el derecho fundamental de acceso a la justicia, los cuales deben tener muy en cuenta que, en una materia tan sensible como la de función pública, los servidores estatales perjudicados puedan entablar las acciones judiciales por ante tribunales cercanos al gobierno local -ayuntamientos-, donde pres­taron servicios; en vista de que, la cercanía de la justicia con respecto al justiciable es una condición misma de su eficacia pronta y oportuna, base de una correcta tutela judicial efectiva como fundamento de todo Estado Constitucional.

En efecto, sería muy traumático que un servidor que haya prestado servicios en un gobierno local alejado de la ciudad capital tenga que tras­ladarse a ella (que es donde tiene su asiento el TSA), para interponer un reclamo en materia de función pública. Con eso simplemente se disuade a los justiciables para que no reclamen su derecho, lo cual sería la antítesis del Estado de Derecho.

Adicionalmente, el principio pro-homine previsto en el artículo 74.4 de nuestra Constitución Política[3], robustecido por la protección del trabajo estipulada en el artículo 62 del mismo instrumento legal[4], apadrina una interpretación constitucional del citado artículo 3 de la Ley 13-07, la cual expresamente establece la competencia del juzgado de primera instancia relativo al gobierno local de que se trate, para el conocimiento de los recla­mos en materia de función pública que hicieren sus servidores.

Es a partir de todo esto que, cuando el mentado artículo 75 de la Ley 41-08, establece que los reclamos en función pública deben ser conocidos por la jurisdicción administrativa, debe entenderse que se está refiriendo a las funciones que en materia contencioso municipal tienen los juzgados de Primera Instancia, tomando en cuenta que cuando el Juzgado de Primera Instancia que conoce de lo civil es apoderado de un asunto en materia contencioso municipal, lo hace no como juez civil, sino como jurisdicción contencioso administrativa. La conveniencia de esta interpretación no es retórica, sino que con ella se efectiviza el importante derecho fundamental conformado por el acceso a la justicia (El Derecho al acceso a la justicia se concibe como una garantía del debido proceso y de la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 69 de la Constitución: TC/0253/17 y TC/0296/18)[5].

Una vez nos concientizamos de que la ley de función pública no excluyó la competencia que tienen los juzgados de primera instancia como juris­dicción administrativa para conocer de lo contencioso municipal, entonces se advierte que dicha situación no puede ser desvirtuada por una norma de rango reglamentario, tal y como es el Reglamento 523-09 antes mencionado.

Adicionalmente, también es criterio de la Suprema Corte de Justicia, que la indicación del artículo 21 del Regla­mento 523-09, de que el Tribunal Contencioso Tributario y Adminis­trativo es el competente, no puede ser nunca en perjuicio del administrado, sino de conformidad con nuestra Constitución Política, para resguardar el derecho de defensa y el acceso a la justicia[6], razón más que suficiente para identificar que los tribunales de primera instancia son los competentes en esta materia.

Sobre la misma base, el Tribunal Constitucional postula que: “… procede establecer de forma clara y taxativa que tal como lo dispone el artículo 3 de la Ley núm. 13-07, los Tribunales de Primera Instancia en sus atribucio­nes civiles, con excepción de los del Distrito Nacional y la provincia Santo Domingo, son únicamente competentes para conocer, en instancia única y conforme al procedimiento contencioso tributario, de las controversias de naturaleza contencioso-administrativa municipal, es decir, los procesos entre las personas y los municipios, entre las que se incluyen las demandas en responsabilidad patrimonial contra el municipio y sus funcionarios, siendo las competencias antes descritas las únicas y exclusivas atribuciones de carácter contencioso-administrativa reservadas a estos tribunales[7].

Es decir, que aun cuando la Ley de Función Pública especifique que la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Admi­nistrativa; esto no debe entenderse de forma concreta y con carácter de exclusividad que se refiere únicamente al Tribunal Superior Administrativo, más bien, la interpretación debe ser guiada por la fórmula de un acceso a la justicia y la competencia ramificada en los Juzgados de Primera Instancia que ejercen la función de lo contencioso administrativo municipal, garantías establecidas en las citadas Leyes 13-07 y la 41-08, relativas a la extensión competencial de los Juzgados de Primera Instancia.

Es de mucha importancia establecer, que recientemente el Tribunal Constitucional mediante sentencia  TC/0235/21 sentó el precedente vinculante erga omne, en el sentido de que en caso de desvinculación de servidores públicos (miembros de la Policía Nacional, de las Fuerzas Armadas y demás servidores públicos), la jurisdicción contencioso administrativa es la vía más adecuada para conocer en atribuciones ordinarias (Recurso Contencioso Administrativo), y no por acción de amparo, por resultar más efectiva que el amparo para conocer del caso, ya que cuenta con mecanismos y medios adecuados para evaluar correctamente las actuaciones del órgano estatal demandado y proteger los derechos invocados por el reclamante en ocasión de su desvinculación (Variación de las decisiones: TC/0279/13, TC/0299/16, TC/0709/16, TC/0740/17, TC/0023/20 y TC/0110/20).

Asimismo, es preciso indicar que, si bien la Ley 1494-47, que instituye la jurisdic­ción contencioso administrativa, indica el plazo para la interposición de los recursos de apelación, no menos cierto es que en la actualidad no existen los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia, encon­trándose habilitados para la impugnación de las sentencias dictadas por el Tribunal Superior Administrativo solo los recursos de revisión[8] y casación, contrario a lo que establece el anteproyecto de ley que actualmente se encuentra depositado en el Congreso[9].

Finalmente, y continuando con el párrafo anterior, en aquellos casos de materia contencioso administrativa municipal, las competencias dadas a los juzgados de primera instancia en sus atribuciones civiles, por el citado artículo 13 de la Ley 13-07 que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, son de carác­ter excepcional y sus decisiones son rendidas en única instancia, lo cual a la luz de los artículos 37 de la citada Ley 1494-47 y 1º de la Ley 3726-53, sobre Procedimiento de Casación, pueden ser objeto de los recursos de revisión y casación.

[1]Cas. 10 noviembre 1967, B.J. 684, p. 2140; Cas. 19 abril 1968, B.J. 689, p. 793; Cas. No. 27, Ter., 31 Jul. 2002, B.J. 1100, p. 981. Ver articulo jurídico de mi autoría titulado: “Los ayuntamientos, ley de función pública y la acción en justicia”.

[2] La Constitución dominicana también protege a los servidores públicos que hayan visto afectado sus derechos por una mala actuación de la Administración Pública, en ese orden en su artículo 165.1.3, consigna: “Son atribuciones de los tribunales superiores administrativos, sin perjuicio de las demás dispuestas por la ley, las siguientes: 1) Conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carácter; 3) Conocer y resolver en primera instancia o en apelación, de conformidad con la ley, las acciones contenciosas administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados civiles”.

[3] “Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución”.

[4] Esta protección al trabajo no solo se predica de los trabajadores privados, sino para todo el que con su esfuerzo gana el sustento de su vida, ya que el trabajo es un valor que permea todo el ordenamiento.

[5] El principio de acceso a la justicia contenido en el artículo 8. 2 J de la Constitución, en el 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, ya citado, y, además, en el artículo 8 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos,

[6] SCJ, Tercera Sala, Sentencia núm. 0815-2019, 20 de diciembre 2019.

[7] Tribunal Constitucional de la República Dominicana, Sentencia TC/386/19, 26 de agosto de 2019.

[8] Ver artículo de mi autoría titulado: “El Recurso de Revisión en materia Contencioso-Administrativa”.

[9] El artículo 16 del Anteproyecto de Ley de la jurisdicción contenciosa administrativa, establece que: “Competencia de los tribunales superiores administrativos. Los tribunales superiores administrativos conocerán de lo siguiente: a. Recursos de apelación contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carácter”. (Ver Tb. Arts. 83 y siguientes).